STF redefine os limites da capacidade contributiva no IPTU

O Supremo Tribunal Federal acaba de dar uma contribuição importante para uma das discussões mais antigas do Direito Tributário brasileiro. No julgamento do Tema 1.455 da repercussão geral, concluído em agosto de 2026, o Tribunal decidiu, por unanimidade, que os municípios não podem estabelecer alíquotas de IPTU em função da área do imóvel. A decisão pode parecer, numa primeira leitura, uma controvérsia restrita ao imposto municipal, mas sua importância é muito maior, pois o julgamento ajuda a compreender qual é a visão contemporânea do STF sobre o princípio da capacidade contributiva e, principalmente, até onde pode ir o legislador quando pretende tributar de maneira diferente aqueles que apresentam distintas manifestações de riqueza.

O caso analisado pelo Supremo envolvia legislação do Município de Chapecó, em Santa Catarina, que estabeleceu alíquota de 1% de IPTU para imóveis com área construída igual ou superior a 400 metros quadrados. O problema constitucional estava justamente no critério escolhido pelo legislador municipal, uma vez que a Constituição permite que o IPTU seja progressivo em razão do valor do imóvel e admite diferenciações conforme sua localização e utilização, enquanto a área, isoladamente considerada, não aparece entre os critérios constitucionalmente autorizados para determinar a alíquota.

No ARE 1.593.784, correspondente ao Tema 1.455 da repercussão geral, o Plenário fixou a tese de que é inconstitucional a fixação, por lei municipal posterior à Emenda Constitucional nº 29/2000, de alíquota do IPTU em razão da área do imóvel. A relevância desse precedente está na mensagem constitucional que ultrapassa a discussão específica sobre o imposto municipal, porque o princípio da capacidade contributiva não permite que o poder público transforme qualquer elemento patrimonial em presunção suficiente de maior capacidade econômica.

Um imóvel maior não é necessariamente um imóvel mais valioso. Um apartamento de 300 metros quadrados situado em determinada região pode valer muitas vezes mais do que uma construção de 500 metros quadrados localizada em outra área da mesma cidade. Localização, padrão construtivo, destinação, características urbanísticas, idade da edificação e condições do mercado imobiliário interferem na formação do valor econômico da propriedade. A metragem constitui um dado físico que pode integrar a formação do valor do imóvel, mas não se confunde com o próprio valor econômico e, por consequência, não representa isoladamente a capacidade contributiva do proprietário.

Essa distinção é fundamental para compreender o alcance contemporâneo do artigo 145, § 1º, da Constituição Federal, segundo o qual, sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte. Trata-se de uma das principais manifestações da igualdade dentro do sistema tributário, permitindo que contribuintes economicamente diferentes sejam submetidos a cargas tributárias distintas, desde que essa diferenciação possua conexão real e constitucionalmente justificável com a manifestação de riqueza alcançada pelo tributo.

Durante muitos anos, a jurisprudência brasileira discutiu a capacidade contributiva principalmente a partir da divisão clássica entre impostos pessoais e impostos reais. Nos impostos pessoais, como o imposto sobre a renda, seria possível examinar mais diretamente a condição econômica do contribuinte, enquanto nos chamados impostos reais, incidentes sobre coisas ou manifestações objetivas de patrimônio, essa personalização seria mais limitada. Essa leitura, entretanto, foi progressivamente transformada pelo próprio Supremo Tribunal Federal, que passou a reconhecer que a existência de uma manifestação objetiva de riqueza também pode justificar a incidência do princípio da capacidade contributiva.

Um dos grandes marcos dessa evolução foi o julgamento do RE 562.045, Tema 21 da repercussão geral, envolvendo a progressividade do ITCMD. Ao admitir a utilização de alíquotas progressivas no imposto sobre transmissão causa mortis e doação, o STF afastou uma interpretação excessivamente rígida segundo a qual a capacidade contributiva somente poderia justificar a progressividade nos impostos pessoais. A transmissão de um patrimônio de grande valor constitui, por si própria, manifestação objetiva de capacidade econômica, de maneira que não é necessário transformar o ITCMD em um imposto pessoal para reconhecer que receber patrimônio de valor muito elevado revela capacidade contributiva distinta daquela existente em uma transmissão patrimonial de pequena dimensão econômica.

A partir dessa transformação jurisprudencial, o centro da discussão deixou progressivamente de estar na simples classificação do imposto como pessoal ou real e passou a residir na identificação da manifestação constitucionalmente relevante de riqueza e na verificação da existência de relação adequada entre essa riqueza e o critério utilizado pelo legislador para graduar a tributação. Essa mudança é fundamental porque permite compreender a capacidade contributiva como princípio que atua sobre a própria racionalidade econômica e constitucional da incidência tributária.

A jurisprudência contemporânea do STF permite, assim, compreender a capacidade contributiva como princípio de dupla função. De um lado, ela legitima diferenciações tributárias quando existe uma razão econômica constitucionalmente adequada para estabelecer tratamentos distintos entre contribuintes. De outro, funciona como limite ao legislador quando a diferenciação se apoia em critérios incapazes de representar adequadamente a riqueza que se pretende tributar. O julgamento de agosto de 2026 evidencia especialmente essa segunda dimensão.

O município pode estabelecer tratamento tributário diferente para imóveis de valores distintos porque o valor do imóvel representa manifestação econômica diretamente relacionada à materialidade constitucional do IPTU. Também pode, nos limites previstos pela Constituição, estabelecer alíquotas diferentes relacionadas à localização e à utilização da propriedade. O problema surge quando o legislador substitui esses critérios por outro indicador que apenas aparentemente demonstra maior capacidade econômica, pois a capacidade contributiva não pode ser fundada em uma simples intuição fiscal, devendo existir relação juridicamente demonstrável entre o elemento escolhido e a riqueza que justifica o tratamento tributário diferenciado.

Esse raciocínio possui enorme importância em um momento no qual o Estado brasileiro amplia continuamente sua capacidade de identificar patrimônio, renda, consumo e movimentações econômicas. A digitalização da administração tributária permite cruzamentos de informações cada vez mais sofisticados e aumenta consideravelmente a eficiência arrecadatória, mas essa mesma evolução tecnológica torna ainda mais importante definir quais informações podem legitimamente ser utilizadas para estabelecer ou graduar obrigações tributárias. O fato de o Fisco possuir capacidade tecnológica para identificar e mensurar determinada variável econômica não significa que essa variável possa automaticamente ser transformada em expressão constitucional de capacidade contributiva.

Big data, inteligência artificial, integração cadastral, documentos fiscais eletrônicos, informações financeiras e sistemas automatizados oferecem ao Estado uma quantidade extraordinária de dados sobre a vida econômica dos contribuintes. O desafio jurídico dos próximos anos não será apenas determinar se a administração tributária pode ter acesso a determinadas informações, mas estabelecer em quais circunstâncias esses dados podem legitimamente ser convertidos em critérios de incidência, graduação ou fiscalização tributária. O Tema 1.455 oferece uma indicação relevante para esse debate ao demonstrar que entre possuir uma informação econômica e possuir fundamento constitucional para utilizá-la na graduação de um tributo existe uma distância que precisa ser juridicamente respeitada.

A capacidade contributiva também não pode ser confundida com uma ideia abstrata e ilimitada de capacidade patrimonial. Um contribuinte pode possuir determinado patrimônio sem apresentar liquidez correspondente, assim como pode deter um ativo significativamente valorizado sem possuir renda proporcional àquele valor. Cada espécie tributária captura uma manifestação econômica específica e é justamente por essa razão que o princípio da capacidade contributiva precisa ser aplicado de maneira compatível com a materialidade constitucional de cada tributo, sem permitir que uma manifestação econômica estranha à hipótese tributária seja utilizada arbitrariamente para aumentar a carga fiscal.

No caso do IPTU, a própria Constituição fornece parâmetros específicos. O artigo 156 permite progressividade em razão do valor do imóvel e diferenciação de alíquotas conforme localização e uso. Essa moldura constitucional não pode ser ignorada por legislação municipal que pretenda utilizar outro indicador para graduar a alíquota, ainda que esse indicador possua alguma relação indireta com o valor da propriedade. Foi exatamente nesse ponto que a legislação submetida ao Supremo encontrou seu limite constitucional.

A decisão também precisa ser compreendida dentro de uma evolução histórica mais ampla da jurisprudência. Antes da Emenda Constitucional nº 29/2000, o Supremo possuía entendimento bastante restritivo sobre a progressividade fiscal do IPTU, posteriormente sintetizado na Súmula 668, segundo a qual era inconstitucional a lei municipal que tivesse estabelecido, antes da referida emenda, alíquotas progressivas para o imposto, ressalvada a hipótese destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana. Com a alteração constitucional de 2000, o cenário foi modificado e a Constituição passou expressamente a autorizar a progressividade do IPTU em razão do valor do imóvel, modelo cuja constitucionalidade posteriormente foi reconhecida pelo próprio STF em precedentes como o RE 586.693.

Essa trajetória revela que o Supremo não está reduzindo a importância da capacidade contributiva, mas sofisticando progressivamente a maneira pela qual o princípio é aplicado. Inicialmente, a discussão esteve fortemente vinculada à separação entre impostos pessoais e reais. Posteriormente, reconheceu-se que manifestações objetivas de patrimônio também podem revelar capacidade econômica e admitir mecanismos de progressividade. Agora, o Tribunal acrescenta uma dimensão essencial a essa construção ao afirmar, na prática, que não basta identificar uma característica patrimonial para concluir que ela representa capacidade econômica suficiente para justificar uma alíquota diferente, sendo indispensável demonstrar a pertinência constitucional do critério utilizado.

Essa compreensão aproxima diretamente a capacidade contributiva do princípio da igualdade tributária previsto no artigo 150, II, da Constituição Federal. A igualdade tributária não impede que contribuintes diferentes sejam tributados de maneira diferente, pois sua função é impedir diferenciações arbitrárias entre contribuintes que se encontrem em situações equivalentes. A capacidade contributiva fornece justamente um dos critérios materiais para essa comparação, permitindo tratamentos diferentes quando exista diversidade econômica relevante e impedindo discriminações quando o elemento escolhido não seja capaz de demonstrar adequadamente essa diversidade.

É nesse ponto que a capacidade contributiva deixa de ser compreendida apenas como fundamento para arrecadação e assume sua verdadeira dimensão de garantia constitucional do contribuinte. Existe uma tendência de analisar o princípio exclusivamente sob a perspectiva de que aquele que possui maior riqueza deve contribuir mais para o financiamento do Estado. Essa afirmação é constitucionalmente relevante, mas representa apenas uma dimensão do princípio, porque a mesma Constituição que autoriza maior tributação diante de maior capacidade econômica exige que essa capacidade seja efetivamente identificada por critérios pertinentes à materialidade do tributo.

A capacidade contributiva, portanto, não corresponde à capacidade arrecadatória do Estado, mas à capacidade econômica juridicamente relevante do contribuinte. A distinção entre essas duas ideias está no centro de inúmeras controvérsias tributárias contemporâneas, especialmente porque a crescente disponibilidade de dados pode estimular a utilização de presunções econômicas como instrumentos de expansão da tributação. Quando o legislador seleciona renda, patrimônio, consumo ou transmissão de riqueza como elemento tributável, deve respeitar a materialidade constitucional correspondente e, quando estabelece faixas, alíquotas ou diferenciações, precisa utilizar fatores discriminatórios relacionados àquilo que está sendo efetivamente tributado.

O Tema 1.455 também reforça conclusão importante a respeito da autonomia tributária dos municípios. A competência municipal para instituir e regulamentar o IPTU é constitucionalmente assegurada, mas deve ser exercida dentro da moldura estabelecida pela própria Constituição. A autonomia tributária não representa liberdade legislativa absoluta, pois a competência tributária consiste em poder juridicamente delimitado, submetido às materialidades, critérios e limitações estabelecidos pelo texto constitucional.

A Constituição autoriza os municípios a tributar a propriedade predial e territorial urbana, permite a progressividade em razão do valor do imóvel e admite diferenciações relacionadas à localização e ao uso. Existe, portanto, espaço relevante de conformação legislativa, mas esse espaço encontra fronteiras constitucionais. A tentativa de transformar a área do imóvel em fator determinante da alíquota ultrapassou, segundo o STF, uma dessas fronteiras.

O aspecto mais interessante do julgamento talvez esteja justamente no fato de que sua lógica não ficará necessariamente confinada ao IPTU. O raciocínio constitucional utilizado pelo Supremo tende a repercutir sobre controvérsias relacionadas a critérios presuntivos de capacidade econômica em diferentes tributos, especialmente em um sistema no qual a administração fiscal possui crescente capacidade de transformar dados patrimoniais, financeiros e comportamentais em informações tributariamente relevantes.

A implementação da reforma tributária torna essa discussão ainda mais importante. CBS, IBS, Imposto Seletivo, mecanismos de devolução de tributos, regimes diferenciados e novas estruturas de fiscalização digital recolocarão, sob diferentes perspectivas, a mesma questão constitucional sobre os limites dentro dos quais o legislador pode utilizar indicadores econômicos para distribuir a carga tributária. A resposta não poderá ser construída exclusivamente a partir da eficiência arrecadatória, pois deverá respeitar simultaneamente a capacidade contributiva, a igualdade, a proporcionalidade e os limites materiais das competências tributárias.

Por essa razão, considero que o julgamento do Tema 1.455 possui importância significativamente maior do que pode sugerir uma controvérsia envolvendo a metragem de imóveis. O Supremo vem construindo gradualmente uma concepção mais madura da capacidade contributiva, reconhecendo que o princípio não está restrito aos impostos pessoais, não depende necessariamente da análise individual de toda a situação financeira do contribuinte e pode ser identificado a partir de manifestações objetivas de riqueza, desde que essas manifestações guardem relação efetiva com a materialidade constitucional submetida à tributação.

Essa construção também significa que nem toda grandeza econômica representa, por si própria, capacidade contributiva, assim como nem toda informação patrimonial pode justificar tributação diferenciada e nem toda presunção de riqueza pode ser automaticamente transformada em critério para aumento de alíquota. A capacidade contributiva possui simultaneamente uma dimensão legitimadora e uma dimensão protetiva, permitindo exigir carga tributária maior diante de uma manifestação econômica efetivamente superior, mas impedindo que o Estado utilize indicadores inadequados para presumir uma riqueza que não corresponde necessariamente à realidade tributada.

O STF acertou ao reforçar essa fronteira no julgamento de agosto. Em um país que atravessa profunda transformação de seu sistema tributário e que possui uma administração fiscal cada vez mais digitalizada, discutir capacidade contributiva deixou definitivamente de ser uma questão acadêmica abstrata. A discussão envolve definir quais manifestações econômicas, quais dados e quais presunções poderão ser legitimamente utilizados pelo Estado para determinar a carga tributária suportada por cada contribuinte, razão pela qual a capacidade contributiva tende a ocupar posição ainda mais importante no debate tributário brasileiro da próxima década.